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Antecedentes
Durante
la presente década, El Salvador ha experimentado cambios de gran trascendencia
en el proceso de consolidación y desarrollo del proceso democrático. El gran
salto en el avance de este proceso se da con la firma de los acuerdos de paz, auspiciados
por Naciones Unidas. Cabe destacar el impacto de los acuerdos en la vida
nacional porque a diferencia de los procesos de modernización, o reformas del
Estado o globalización, que son comunes para el conjunto de países de América
Latina (y otras latitudes) el contenido de los mismos representa un gran avance
(incluso respecto a países de la región, v.g. Chile) en el nuevo pacto social
contra el autoritarismo; así como la expresa convicción de fortalecer el Estado
de derecho y el respeto a los derecho humanos.Por
otra parte, debe recordarse que los acuerdos contemplaban mecanismos de
concertación en el ámbito económico-social. Sin embargo, por la inminencia que
imprimió la comunidad internacional a la firma de la paz, dichos mecanismos
quedaron rezagados. En aquel momento, diciembre de 1991, lo acuciante era
firmar compromisos entre las partes beligerantes, con la tutela de Naciones
Unidas, en aspectos clave para la pacificación inmediata, vale decir:
políticos, militares, poder judicial y derechos humanos.No
obstante que es entendible y aceptable la inminencia de la firma de los
acuerdos aludidos, no deja de ser un contrasentido que, por un lado, se
reconozca que la principal causa del conflicto bélico sea la pobreza, la
marginación y exclusión social que se traduce en millones de salvadoreños fuera
del mercado y que, por el otro lado, el gobierno firmante de los acuerdos
adopte como política de desarrollo la que se sustenta en el mercado. En efecto,
a pesar del discurso del rol subsidiario del Estado y de los mecanismos de
compensación social, el resultado es de mayor exclusión social y pobreza, vale
decir, ahondar y abundar a la causa del conflicto.A
ese respecto, la adopción del paradigma del mercado condujo a un conjunto de
reformas que establecieron nuevas relaciones entre el Estado y el mercado, así
como también con la sociedad civil y el sector privado (privatizaciones,
desregulación de los mercados, apertura al exterior, reforma tributaria,
descentralización y administración privada de los fondos previsionales).
Es
de notar que el paquete de reformas parte de una concepción
"economicista": eficiencia económica (resultados versus recursos),
financiamiento del déficit fiscal, equilibrios macroeconómicos y el gobierno
preocupado esencialmente por la política macroeconómica, esperando que la
"mano invisible" del mercado haga el resto. Este período se caracteriza por la preeminencia de los equipos
económicos. En lo social se acepta la teoría del derrame... "la mejor
política social es una buena política económica.En
efecto, no hay duda alguna que en la década en cuestión se privilegió la
política económica visa vis la economía política. Resultado de ello son los
reacomodos de los actores sociales, los cuestionamientos de grupos productivos
sectoriales (agricultores, industriales), respecto del cambio de expectativas
en sus intereses gremiales versus gobierno, etc. Por ejemplo, algunos síntomas
que lo ilustran son el cambio en el congreso (marzo/97) que signa un escenario
político escarpado para el gobierno; otro, la actitud de las principales
fuerzas políticas de "distanciarse" de los últimos gobiernos.Sin
embargo, a pesar del apoyo internacional y de la intención del gobierno de
reformar el Estado hacia una economía de mercado, los resultados son a medias:
impregnados de desviaciones, avances, retrocesos, contradicciones y reformas
inconclusas. Esto también ha sucedido en la mayoría de los países de la región.
La razón estriba en que no es posible avanzar en ninguna reforma sustantiva
(cualquiera que sea) sin apoyo de la opinión pública y, peor aún, en contra de
ella.Por
otra parte, en la región y otras partes del mundo, las consecuencias del modelo
de mercado son cuestionadas especialmente por su impacto en los aspectos
sociales y ambientales e, incluso, por la persistente fragilidad de los
mercados a los vaivenes de la economía globalizada.Esta
situación, aunada a la noción de desarrollo sustentable (ambiente), en
discusión desde hace 30 años como preocupación del primer mundo, deriva en el
nuevo paradigma conocido como "Desarrollo Sostenible". En noviembre de 1996, en cumplimiento
con los compromisos adquiridos con ALIDES, se crea el Consejo Nacional para el
Desarrollo Sostenible por decreto ejecutivo.En
esta misma dirección está la reciente creación del Ministerio del Ambiente y
Recursos Naturales. El origen ambiental hace que frecuentemente se confunda
Desarrollo Sostenible con sustentabilidad de los ecosistemas. La preocupación
ambiental es de larga data, incluso ya en los tradicionales planes de
desarrollo se introducía como restricción. No obstante, el deterioro ambiental
se acrecentó, por ello es importante no limitar el desarrollo sostenible a los
aspectos ambientales que derive en una institucionalidad inoperante.
Resumiendo,
las reformas de los últimos 10 años en El Salvador son producto de yuxtaponer a
un Estado intervencionista y autoritario (resabios del modelo sustitutivo,
actividades productivas protegidas, mercado común centroamericano, gobiernos
militares, verticalismo presidencial, falta de cultura democrática, etc.) un
modelo basado en las libertades económicas, políticas y sociales. No obstante los buenos propósitos
nacionales e internacionales, solamente las reformas políticas muestran
resultados a corto plazo puesto que, por su propia naturaleza, los reacomodos
de los actores políticos son inmediatos.En
cuanto a las reformas económicas y sociales, los resultados no se perciben o
son contrarios a lo esperado, sea porque requieren más tiempo o el modelo
aplicado no responde.
La modernización del Estado salvadoreño
En
octubre de 1994, a solicitud del gobierno y con el apoyo del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), se preparó un documento de
cooperación técnica para el fortalecimiento institucional de Casa Presidencial
(Ministerio de la Presidencia). Ahí se dice "un país en proceso de
modernización que debe afrontar reformas económico-sociales requiere: un diseño
estratégico que adquiera la naturaleza de política de Estado; una autoridad política fuerte, que dé
liderazgo al gobierno y asegure gobernabilidad; una autoridad financiera fuerte que garantice reglas del juego
estables y no sometida a cambios arbitrarios y sorpresivos; y un proceso
razonable de descentralización que tenga en cuenta las dimensiones y
condiciones especiales del país". Y continúa "objetivos claves para
un diseño estratégico que oriente la acción del gobierno durante todo su
período: Consolidación del Estado de derecho;
Modernización y Equidad Social.Cuatro
años después, esos lineamientos generales para la modernización del Estado no
pierden validez: se mantiene la exigencia de que el proceso de reformas
requiere un diseño estratégico; y la
inexistencia en Casa Presidencial de un equipo (visible) profesional
responsable, a nivel de "Staff" (papel de MIPLAN). El único avance
sustancial fue consolidar al Ministerio de Hacienda como la autoridad
financiera del Estado.No
puede negarse que construir una visión estratégica (integral) de las reformas
es compleja; que existen sesgos como los "economicistas" (caso
salvadoreño); o los "constitucionalistas", que las restringen al
marco normativo; o los "administrativos", que las limitan a las
cuestiones puramente de gestión. Esas visiones parciales obstaculizan ver que
el proceso de reformas "es esencialmente una dinámica política de
transformación política, económica, social, institucional y cultural"
(Blanco, 1994).
Reformas políticasEs
importante destacar que las reformas políticas sí estaban estructuradas en una
estrategia global de largo plazo, implícita en los acuerdos de paz. Estos son
ejemplo de concertación de acuerdos políticos con miras de Nación.
Reestructuración de las Fuerzas Armadas y los cuerpos de seguridad: la
sustitución de cuerpos de seguridad de la policía nacional civil formada con
respeto al Estado de derecho; y fuerza armada no deliberante supeditada al
poder civil. Reforma al Poder Judicial: consejo de la judicatura; elección
democrática (secundaria) de los magistrados, con participación de las gremiales
de abogados; capacitación de jueces técnica y éticamente; nuevos códigos
procesal-penales y depuración de jueces. Creación de la Procuraduría de los
Derechos Humanos que defienda al individuo de los abusos o atropellos del
Estado. Modificaciones al Sistema Electoral que dé transparencia, garantice
neutralidad y facilite la participación ciudadana en los procesos electorales.A
pesar de los avances en las reformas políticas, es necesario consolidar y
profundizar la democracia y, a la vez, darle eficiencia al aparato público. En
este sentido, las reformas son inconclusas o parciales. El documento Bases para
el plan de nación insiste en avanzar en las reformas al sistema electoral y a
ley de partidos políticos. Asimismo, plantea la necesidad de reformas en el
reordenamiento político administrativo, la redefinición de roles de gobierno
(local, nacional) y la garantía de la moralidad pública (corrupción).
Fundamentales para un servicio público eficiente.
Gestión Pública: principios, procedimientos y
restriccionesEn
general, independientemente de la estrategia o visión integral que se tenga de
las reformas, existen puntos coincidentes en cuanto a requerimientos de los
programas de reformas de la administración pública, a saber: un reordenamiento
del marco jurídico global; reorganización del gobierno central; modernización
de la administración financiera; reformas al régimen de servicio civil y otros
regímenes de empleo; reestructuración de las instituciones descentralizadas, y
reformas de los servicios públicos.
A
este respecto, se tiene conocimiento que en El Salvador existen avances
parciales en todos los ítems, especialmente en los temas que son condiciones de
los organismos financieros internacionales (como la modernización de la
administración financiera).Por
otra parte, debe hacerse conciencia, en todo el nivel de la administración,
sobre los principios enunciados que regirán la nueva cultura institucional por
desarrollarse en el sector público (se destacan): servicio al usuario;
responsabilidad social por el uso de los recursos, y transparencia en la toma
de decisiones. Por
tanto, el principal desafío que se enfrenta es el desarrollo de las iniciativas
y reformas que permitan llevar a la práctica estos principios. Tres factores,
al menos, lo condicionan: El marco político y económico en que se desarrollará
este proceso; la coherencia y efectividad de las iniciativas propuestas, y la secuencia en que se desarrollará el
programa a través del tiempo.
Marco
político y económico
En
relación con las condiciones del marco político económico, dentro del cual se
desarrollará el proceso de modernización, deben considerarse cuatro factores
fundamentales: El primero hace mención sobre el tamaño del sector público. A
pesar del discurso del gigantismo estatal, El Salvador es uno de los países de
menor tamaño en América Latina: la carga o presión tributaria en 1997 y 1998
fue del 10.8 por ciento. La enorme
incidencia de los problemas sociales expresada en pobreza y graves carencias en
materia de educación, salud, vivienda, seguridad social y seguridad ciudadana
(violencia). La magnitud de estos problemas demanda una acción estatal
superior, en recursos y eficacia, a la desarrollada en el pasado. (En materia
de seguridad, la policía nacional civil alcanza los 18 mil efectivos y la
violencia crece). A los retrasos sociales y mayores responsabilidades
gubernamentales derivadas de los procesos de paz, expresadas no sólo en
compromisos en materia de reparación social, hay que agregar la rehabilitación,
modernización o dotación al país de la infraestructura mínima para el
crecimiento y servicios sociales básicos (transporte, contaminación, agua,
etc.). Estas demandas contrastan con las perspectivas de las finanzas públicas
y, por tanto, se traducen en un potencial desequilibrio financiero a corto,
mediano y largo plazo. Esto en un
escenario de sensible disminución de la cooperación internacional.En
este contexto, si bien la presión fiscal hace especialmente necesaria la
modernización de las instituciones públicas con el objeto de elevar el
rendimiento de los recursos públicos, es evidente que este proceso no está en
condiciones de resolver los problemas fiscales del país. En tales
circunstancias, se requiere profundizar reformas fiscales como condición
necesaria para el éxito del proceso de modernización.¿Son
políticamente viables? Al respecto, las reformas fiscales deben orientarse a
elevar los niveles permanentes de financiamiento público en una magnitud tal
que no sólo cubra los déficits actuales oficial y encubierto por la ayuda externa
sino también las necesidades futuras de gastos y el eventual efecto de las
rebajas de aranceles (existe acuerdo de bajarlos). Las recientes
privatizaciones y únicas importantes en un Estado tan pequeño cayeron en la
tentación de considerar los ingresos provenientes de la venta de empresas
públicas como parte de este financiamiento; no obstante que se trata de
ingresos de carácter eminentemente transitorio que, y respecto a
Telecomunicaciones, probablemente implique reducción de los ingresos corrientes
futuros.
Coherencia y efectividad de las reformas
Una
segunda condición es que el programa de reformas debe ser coherente y efectivo, lo cual requiere introducir
modificaciones sustanciales en la Administración Pública, a saber, evaluación,
gestión superior y duplicidad; recursos humanos; gestión financiera;
contrataciones y compras;
descentralización, y
privatizaciones. La
descentralización es un proceso que no sólo apunta a la eficiencia de los
servicios públicos, sino también a la consolidación de la democracia política,
económica y social.Para
impulsar una cultura organizacional orientada a los resultados (más que a los
procesos), la evaluación es un elemento imprescindible para el proceso de toma
de decisiones y el desarrollo de incentivos a una gestión más eficiente. Y esta
evaluación entendida más que ex-ante a los proyectos de inversión o sociales
como ex post a la implementación y resultados. Por tanto, los procesos de
evaluación deben estar integrados al proceso de toma de decisiones en el interior
del gobierno, especialmente en la asignación de recursos.Otro
gran vacío hace relación a la gestión en los niveles superiores de gobierno,
respecto a las decisiones sobre grandes prioridades de política, coordinación
interministerial y el proceso legislativo. En efecto, cabe enfatizar que no
podrá desarrollarse plenamente una cultural institucional orientada a los
resultados en los organismos públicos, si los niveles superiores del gobierno
no adoptan la misma filosofía, desarrollando capacidad de planificación
estratégica y mejorando la eficacia del proceso político.Es
de notar que el paquete de reformas parte de una concepción
"economicista": eficiencia o; la coherencia y efectividad de las
iniciativas propuestas, y la secuencia
en que se desarrollará el programa a través del tiempo. Otro
gran vacío hace relación a la gestión en los niveles superiores de gobierno,
respecto a las decisiones sobre grandes prioridades de política, coordinación
interministerial y el proceso legislativo. En efecto, cabe enfatizar que no
podrá desarrollarse plenamente una cultural institucional orientada a los
resultados en los organismos públicos, si los niveles superiores del gobierno
no adoptan la misma filosofía, desarrollando capacidad de planificación
estratégica y mejorando la eficacia del proceso político. Un
último aspecto en el ámbito de evaluación y gestión, es que resulta fundamental
para una gestión pública eficaz que las funciones ligadas a la conducción
superior del Estado, esto es, las de formulación de políticas y planificación,
se encuentren separadas de las funciones ejecutivas y de fiscalización,
entregando éstas últimas a agencias gubernamentales con mayores niveles de
autonomía, flexibilidad y capacidad ejecutiva. El esfuerzo de la Corte de Cuentas,
por ejemplo, apunta en este sentido; sin embargo, por el mecanismo de
componendas partidarias de repartición de cargos e instituciones el proceso se
desvirtúa.
Gestión
financiera
En
materia de gestión financiera caben destacar:
normas únicas sobre gestión financiera para el gobierno central,
municipalidades o agencias autónomas y los otros órganos del Estado, a fin de
garantizar una correcta y transparente utilización de los recursos públicos;
garantizar al Ejecutivo iniciativa y flexibilidad en la asignación de sus
recursos y un proceso expedito de discusión en la asamblea; la descentralización de las decisiones
financieras que inciden directamente en la gestión de instituciones públicas;
procurar progresiva vinculación del presupuesto con resultados de la gestión;
y que el manejo de las finanzas públicas
debe unificarse para asegurar el cumplimiento de los objetivos de la política
fiscal (caso SETEFE o similares).
Compras y contratos
Especial
relevancia en la modernización de la administración adquiere la regulación de
compras y contratos. Dar énfasis a este aspecto es especialmente acertado, pues
existe la tendencia común en subestimar su importancia, no obstante la
correspondencia del mismo con la corrupción. Al respecto caben los siguientes lineamientos: las compras corrientes son responsabilidad de
cada institución, y las inversiones y licitaciones sobre determinado monto
estarán sujetas a la aprobación de la autoridad superior; contar con mecanismos
que aprovechan descuentos por volumen o negociación de precios preferenciales,
manteniendo adquisición descentralizada;
duras sanciones (y expedito procedimiento) por fraude y corrupción, y
regímenes laborales excepcionales para los funcionarios responsables; y una
normativa legal común, orientaciones prácticas de la autoridad financiera y
reglamentos internos locales (fiscalización del contralor).
DescentralizaciónLa
descentralización es un proceso que no sólo apunta a la eficiencia de los
servicios públicos, sino también a la consolidación de la democracia política,
económica y social. Ello en la medida que acerca la autoridad a la gente y
viceversa; impulsa la democracia con participación en lugar de representación;
y se convierte en un instrumento ión, así como también en el impulso del desarrollo
económico local a través de la pequeña y mediana para mejorar la eficiencia del
Estado (a nivel local). En
efecto, el proceso descentralizador será exitoso en la medida que permita
acercar las decisiones sobre provisión de bienes y servicios públicos a las
necesidades de cada comunidad. Esto requiere: mecanismos para que la comunidad
exprese sus preferencias; los beneficios de esas preferencias se concentren en
la comunidad, sin efectos secundarios sobre otras que no participan en la
decisión; municipio calificado para responder eficientemente a las necesidades
económica (resultados versus recursos), financiamiento del déficit fiscal,
equilibrios macroeconómicos y el gobierno preocupado esencialmente por la
política macroeconómica, esperando que la "mano invisible" del
mercado haga el resto. Este período
se caracteriza por la preeminencia de los equipos económicos. En lo social se
acepta la teoría del derrame... "la mejor política social es una buena
política económica. En
efecto, no hay duda alguna que en la década en cuestión se privilegió la
política económica vis-a-vis la economía política. Resultado de ello son los
reacomodos de los actores sociales, los cuestionamientos de grupos productivos
sectoriales (agricultores, industriales), respecto del cambio de expectativas
en sus intereses gremiales versus gobierno, etc. Por ejemplo, algunos síntomas
que lo ilustran son el cambio en el congreso (marzo/97) que signa un escenario
político escarpado para el gobierno; otro, la actitud de las principales
fuerzas políticas de "distanciarse" de los últimos gobiernos. Sin
embargo, a pesar del apoyo internacional y de la intención del gobierno de
reformar el Estado hacia una economía de mercado, los resultados son a medias:
impregnados de desviaciones, avances, retrocesos, contradicciones y reformas
inconclusas. Esto también ha sucedido en la mayoría de los países de la región.
La razón estriba en que no es posible avanzar en ninguna reforma sustantiva
(cualquiera que sea) sin apoyo de la opinión pública y, peor aún, en contra de
ella.Por
otra parte, en la región y otras partes del mundo, las consecuencias del modelo
de mercado son cuestionadas especialmente por su impacto en los aspectos
sociales y ambientales e, incluso, por la persistente fragilidad de los
mercados a los vaivenes de la economía globalizada. Esta
situación, aunada a la noción de desarrollo sustentable (ambiente), en
discusión desde hace 30 años como preocupación del primer mundo, deriva en el
nuevo paradigma conocido como "Desarrollo Sostenible". En noviembre de 1996, en cumplimiento
con los compromisos adquiridos con ALIDES, se crea el Consejo Nacional para el
Desarrollo Sostenible por decreto ejecutivo. En
esta misma dirección está la reciente creación del Ministerio del Ambiente y Recursos
Naturales. El origen ambiental hace que frecuentemente se confunda Desarrollo
Sostenible con sustentabilidad de los ecosistemas. La preocupación ambiental es
de larga data, incluso ya en los tradicionales planes de desarrollo se
introducía como restricción. No obstante, el deterioro ambiental se acrecentó,
por ello es importante no limitar el desarrollo sostenible a los aspectos
ambientales que derive en una institucionalidad inoperante.Resumiendo,
las reformas de los últimos 10 años en El Salvador son producto de yuxtaponer a
un Estado intervencionista y autoritario (resabios del modelo sustitutivo,
actividades productivas protegidas, mercado común centroamericano, gobiernos
militares, verticalismo presidencial, falta de cultura democrática, etc.) un
modelo basado en las libertades económicas, políticas y sociales. No obstante los buenos propósitos
nacionales e internacionales, solamente las reformas políticas muestran
resultados a corto plazo puesto que, por su propia naturaleza, los reacomodos
de los actores políticos son inmediatos. En
cuanto a las reformas económicas y sociales, los resultados no se perciben o
son contrarios a lo esperado, sea porque requieren más tiempo o el modelo
aplicado no responde.
Privatizaciones
Aun
cuando las privatizaciones importantes en El Salvador se realizaron o están al
final del proceso, es necesario insistir en la urgencia de fortalecer la
importancia fundamental de los marcos regulatorios (telecomunicaciones, energía
y agua potable). Estos deberían haberse desarrollado antes de privatizar,
especialmente porque, debido a las dimensiones del país, el ambiente es
propicio para mercados monopólicos u oligopólicos. Al respecto, se hace necesaria la legislación, la capacitación y
el fortalecimiento de la institucionalidad que garantice: condiciones de
competencia --simuladas-- en actividades con características de monopolio
natural o poco competitivas, a través de regulación y supervisión; el
cumplimiento de los compromisos en inversiones futuras para la ampliación y mejoramiento
de los servicios públicos (telecomunicaciones, energía); y en general, el
incentivo de la competencia a través de legislación antimonopólica y mejoría
institucional en el control.
La secuencia
temporal: implementación
La
experiencia salvadoreña y de otros países indica que --en adición al contenido
de las reformas a la administración pública- es fundamental la estrategia para
su implementación. En teoría, existen esquemas alternativos de reformas totales
o graduales. Sin embargo, lo que se llaman reformas totales terminan, en la
práctica, siendo graduales con distintos acentos de celeridad en el
proceso. Al
respecto, en El Salvador se habló de un proceso de reforma total en la
Administración Pública, pensando en el impacto político ante la ciudadanía. Sin
embargo, si hubo tal efecto duró poco, pues, con la discusión política, la
opinión pública o no tomó partido, o fue en contra. No obstante, los grupos
afectados sí tomaron posición beligerante; como resultado, el proceso de
implementación se frustró. O sea que, a la postre, las "reformas
totales" se reflejaron en despidos o retiro de empleados públicos
(reasignados por contrato, o creación de nuevas instituciones); y en la
privatización de telecomunicaciones, parte de las eléctricas y las administradoras
privadas de fondo de pensiones. No
puede soslayarse que en la realidad existe una cultura institucional,
profundamente asentada en las personas e instituciones, que no puede ser
cambiada por decreto ni a corto plazo. Por eso, las reformas, al menos en la
democracia, sólo pueden ser graduales. Sin embargo, para que el proceso sea
efectivo requiere: una cuidadosa programación y desarrollo, bajo una conducción
estratégica que considere las consecuencias de cada iniciativa y asegure su
consistencia temporal. En
tal sentido --respecto al grupo líder del proceso, parece adecuado el
"diseño" del Comisionado Presidencial para la Modernización, apoyado
en un equipo técnico especializado. Asimismo, es importante la ubicación en
Casa Presidencial si eso implica un irrestricto respaldo político. Sin embargo,
se considera pertinente involucrar y responsabilizar a otros ministros
relevantes en el proceso (Presidencia, Hacienda, Economía y Trabajo). De la
misma manera, es recomendable una instancia de consulta a sectores de la
sociedad civil que tengan interés en la modernización del Estado (Comisión de
Modernización, figura usada en Venezuela y Honduras).
Globalización...
con complemento: integración y desarrollo económico local
La
globalización, sin entrar a conceptualizaciones rigurosas, es ante todo
económica: un mercado mundial, apertura del intercambio de bienes y servicios
sin restricción, el consumidor como objetivo para crear nuevas expectativas y
necesidades de consumo, empresas sin fronteras, firmas mayores que los Estados,
medios de comunicación e información global e, incluso, esquema cultural global
(consumismo americano). En
efecto, el globo se achicó, se hizo aldea. En esta aldea hay categorías de
ciudadanos. Como decía Calcagno (Padre e hijo): "se afirma que debemos
subirnos al tren de la modernidad (como si sólo hubiera uno), aunque no sepamos
si va donde queremos ir, e ignoremos si nos van a subir como pasajeros o como
personal de servicio al que se devuelve al punto inicial una vez terminado el
viaje, o si al llegar al punto del destino seremos trabajadores inmigrados. Es
decir, nos aconsejan que como países adoptemos una conducta que ningún liberal
(y tampoco una persona cuerda) seguiría en una estación de ferrocarril"
(Calcagno, 1995, Argentina). Esta
globalización tiene un efecto muy directo sobre los Estados Nacionales
(especialmente los pequeños y pobres como El Salvador): disminuyen los márgenes
de acción internos y pasan al ámbito extra nacional las definiciones
estratégicas. Y no necesariamente son naciones. Un ejemplo simbólico es cómo el
mercado de la droga burla fronteras, incluyendo las más resguardadas de las
naciones poderosas. Sin
embargo, la globalización, antes de ser económica, es financiera. Precisamente,
el desplome de mercados, empresas, gobiernos, países, bolsas etc. ocasionados
por una especulación del mercado financiero mundial (burbuja o capitalismo
casino) contra determinadas monedas es la noticia de todos los días. Con la
crisis mexicana, decía el actual Ministro de Hacienda Gurría (canciller en esa
época), "la debacle de México es responsabilidad de unos tipos en
bluejeans que especularon en los mercados financieros contra el peso"
(CEPAL, 1995).Como
corolario, no es que El Salvador o el gobierno decidan globalizarse, es que no
tienen opción: aquí sí es el único tren que pasa y, al igual que los pueblos
recónditos, pasa una vez al mes. Entonces, lo importante es cómo mejorar la
calidad de pasajeros o si conviene esperar otro tren para embarcar más
pasajeros y negociar mejores tarifas, o los asientos, o si son inmigrantes, una
mejor visa. Pero si los pueblos recónditos de Centroamérica se agrupan, los
logros serán mayores. Para el caso, la marginalidad de los países del istmo se
traduce en ventaja, pues por el reducido tamaño no afectan en lo más mínimo el
proceso (como puede suceder con los países grandes). Por tanto, el aprovechar
el proceso de globalización depende de que la estrategia adoptada introduzca
elementos que potencien las especificidades de los países del área: integración
y enfoque de desarrollo económico local. En
efecto, la globalización es un proceso en el cual no se puede influir, pero sí
puede avanzarse rápidamente en acelerar el proceso de integración e introducir
en la agenda de los gobiernos del istmo un enfoque de desarrollo económico
local (complementario a la política macroeconómica). Sin lugar a dudas,
Centroamérica y El Salvador optimizarán los beneficios de insertarse al proceso
mundial aperturista. Ambos, integración y desarrollo económico local, resultan
insoslayables a largo plazo para lograr y mantener un proceso de desarrollo
sostenible. El
porqué de esta afirmación. En primer lugar, hay que tener presente que el
proceso de apertura tiene por lo menos dos implicaciones: por un lado, en los
sectores tradicionalmente protegidos (industrial y algunos servicios
transables, financieros) aumenta la incertidumbre (sin hábito de riesgo), y por
el otro lado están los sectores debilitados y marginales (pequeña y mediana
empresa) que al no ser competitivos no son capaces de enfrentar la modernidad y
también se cierran. Ello independientemente de que la globalización ofrezca
nuevas oportunidades a empresas que poseen ventajas competitivas (la
minoría). Por
tanto, habrá que sintonizar adecuadamente la necesidad de globalizarse
(empezando por la apertura) para que las fuerzas económicas puedan aprovechar
esas oportunidades versus el riesgo de que desaparezcan los sectores más
débiles sostenedores del empleo que, básicamente orientados a la producción local
o subregional, corresponden a la micro, pequeña y mediana empresa. Por ello, el
proceso de globalización y apertura --que es irreversible-- deberá ser gradual,
basado en la integración del istmo y regulando el proceso de crear
oportunidades, a fin de minimizar el riesgo de enfrentarse en mercados
competitivos. El pequeño tamaño de los países (y del propio istmo) hace
necesaria la intervención de los Estados para "construir los
mercados", creando instrumentos y confianza que permitan condiciones de
competencia. En el caso contrario, un ajuste casi espontáneo puede conducir a
una competencia sin reglas que facilite distorsiones en los mercados (como el
oligopolio del sistema financiero), o al desarrollo de actividades
especulativas cortoplacistas en desmedro del crecimiento sostenible a largo
plazo.
En
este sentido, no se debe perder de vista el objetivo de insertarse (con la
apertura) al proceso globalizante: conducir a los países de la región a un
desarrollo económico, social, político, cultural, sustentable ambientalmente y
SOSTENIBLE en el tiempo; vale decir, que garantice una mejor calidad de vida a
las futuras generaciones.Sin
embargo, la integración no basta. En efecto, en un contexto abierto y
competitivo, es necesario activar procesos de crecimiento endógeno que se
incorporen a los sistemas productivos; vale decir, generar empresas,
competencias e innovaciones a través de las fuerzas y las instituciones
locales, nacionales, regionales y sus relaciones. Es
menester crear un tejido empresarial entre pequeñas, medianas y grandes
empresas en todo el territorio centroamericano que, aprovechando el tamaño
(mercado), la mayor dotación de recursos (con sustentabilidad), flexibilidad y
calidad del mercado laboral, la incorporación del territorio (local) como
factor de desarrollo y, por supuesto, en un marco de estabilidad económica de
los países, alcancen mayores niveles de productividad y competitividad. El
desarrollo productivo nacional debe avanzar en dos direcciones: por un lado,
fortalecer y consolidar, como subregión, toda la fuerza exportadora (y
sustitutiva) de las empresas que son competitivas a nivel internacional o
regional; y por el otro, generar el marco institucional (centroamericano,
nacional y local) para el desarrollo económico local centrado en el crecimiento
de la pequeña y mediana empresa que se expanda para competir a nivel
internacional. En
este marco es fundamental el papel que corresponde a la pequeña empresa,
especialmente cuando en nuestra historia reciente el desarrollo industrial
(sustitutivo) se sustentaba en la participación del capital en la gran empresa.
Actualmente se acepta que el verdadero motor del desarrollo está en el
conocimiento, en el recurso humano, pero rescatando su esencia como individuo,
sus valores, su cultura y el entorno social donde se desarrolla. Hay que hacer
ese entorno generador de pequeñas empresas. En
primer lugar, es necesario que las empresas se ubiquen en un contexto en donde
se produzcan conocimientos que fortalezcan las relaciones económicas, vale
decir, que favorezcan la creación permanente de nuevas ideas y oportunidades
empresariales. En síntesis, crear un entorno facilitador en la comunidad que
propicie la acumulación de conocimientos técnicos, productivos, comerciales y
empresariales. (Guardando las proporciones, los famosos ejemplos de Hollywood
en cine o de Silicón Valley en la revolución y el desarrollo informacional; en
el país, el esfuerzo de la ciudadela Don Bosco o el "cluster" en
torno al aeropuerto de Comalapa.)
Un
segundo aspecto se relaciona con la urgencia de minimizar los obstáculos a la
iniciativa empresarial. Entre otros: simplificar trámites, acceso al crédito y
otros servicios, regulación y supervisión de la competencia, adecuados
incentivos fiscales, obtención de profesionales especializados, facilidades a
nuevos mercados. En la creación de un entorno competitivo para la pequeña y
mediana empresa juega un rol fundamental el Estado (local o nacional), pero
también es muy importante el papel de la organización del tejido empresarial en
gremiales con el propósito de desarrollar servicios comunes y lograr mejor
entendimiento con los bancos, las universidades y los gobiernos locales. Un
tercer elemento fundamental en la creación del entorno competitivo que facilite
el desarrollo empresarial es el lograr avances sustanciales en la integración
social (mayor equidad, menor marginación y pobreza). La educación, la salud, el
acceso a la vivienda, a los servicios básicos, la seguridad ciudadana, la
práctica y confianza en la aplicación irrestricta de la ley, la protección del
medio ambiente vinculado a calidad de vida y sostenibilidad, son elementos que
coadyuvan a engendrar verdaderos emprendedores (empresarios creadores de
riqueza, no rentistas), con confianza en su capacidad individual y seguros de
que sus iniciativas serán aceptadas por la sociedad. O sea, se desarrolla un
ambiente de confianza --interno y externo-- en la sostenibilidad de las
empresas en una sociedad cada vez más integrada, vale decir: sus miembros se
sienten parte de ella, con igualdad de oportunidades y responsabilidades, y que
se traduzcan en acceso a una vida digna. (Un ejemplo cercano es Costa Rica
vis-a-vis el resto.)Por
último, se requiere un cambio conceptual en las políticas de desarrollo de la
pequeña y mediana empresa. Es necesario salir de la ortodoxia económica y
pensar únicamente en las políticas de estabilización macroeconómica. Se precisa
la intervención del Estado para que incorpore también el concepto de desarrollo
económico local, centrado en la pequeña y mediana empresa. Ello pasa por una
intervención pública que tenga como punto central de referencia el territorio y
los recursos humanos en esa ubicación concreta. El territorio no es sólo un
espacio habitable, sino también es un recurso importante para el desarrollo
económico. Esto implica que la intervención pública no puede ser desde arriba
de igual forma para todo el país; las regiones y las localidades deben
participar para desarrollar sus propias iniciativas y adaptar la propuesta
nacional a la especificidad de los requerimientos territoriales. Esto refuerza el profundizar en la
necesidad de descentralizar la toma de decisiones y fortalecer los gobiernos
locales o departamentales. Esta modalidad de intervención pública requiere de
la difusión de experiencias positivas en el país o fuera de él, y también de
metodologías y procedimientos de formación de recursos humanos. En
la víspera del milenio, existen factores que convergen en dirección positiva
para el enorme desafío del accionar público y la sociedad civil: (1) el mundo
globalizado lanza o permite un nuevo paradigma que adiciona al mercado otras
dimensiones (humana, ambiental, cultural, política); mayor conciencia a
integrarse, desde una perspectiva latinoamericana, como consecuencia del
"éxito" del MERCOSUR y otros bloques regionales respecto al
"poco éxito" del ALCA; en Centroamérica aumenta la visión (interna e
internacional) de países con un destino común que confrontan unidos aspectos
políticos, empresariales, comerciales, ambientales, etc.; y la consolidación de
la democracia en la totalidad de los países del istmo, con especial profundidad
en El Salvador por los acuerdos de paz.Caminar
por la senda del desarrollo sostenible es viable.
Conclusión:
reformas del Estado en función del desarrollo sostenible
Nada
mejor para orientar las reformas del Estado que un estilo de desarrollo
integral e integrador de la sociedad (actual y futura), que respete las
minorías y ponga como centro del desarrollo al ser humano. Un paradigma
incompatible con crecientes niveles de pobreza, exclusión y desintegración
social. De
Guimaraes se extrae la síntesis del concepto: "un nuevo estilo de
desarrollo ambientalmente sostenible en el acceso y uso de los recursos
naturales y en la preservación de la biodiversidad; socialmente sostenible, en
la reducción de la pobreza y desigualdades sociales y promueva la justicia y
equidad; culturalmente sostenible, en la preservación de valores, prácticas y
símbolos de identidad nacional en el tiempo; y políticamente sostenible, que
profundice la democracia y promueve la participación ciudadana en la toma de
decisiones pública, y con ello dé gobernabilidad al sistema. Este nuevo estilo
de desarrollo requiere una nueva ética del crecimiento, una ética en la cual se
subordinen los objetivos económicos a la leyes de funcionamiento de los
sistemas naturales y a los criterios de respeto de la dignidad humana y de
mejoría de la calidad de vida de las personas”. A
diferencia de las reformas recientes impulsadas desde la perspectiva ortodoxa
del mercado, esta "nueva" visión del desarrollo tiene un horizonte a
mediano y largo plazo. Por ello es insoslayable la intervención eficiente del
Estado: fuerte pero limitado. Es un Estado que acompaña (y promueve) a la
sociedad civil igualmente fuerte organizada y participativa en la toma de
decisiones sobre cuestiones que atañen a intereses relevantes de la sociedad y
donde la mano invisible del mercado no funciona o funciona mal (consolidación
de la democracia, ambiente, equidad social, servicios públicos, educación,
salud, violencia, drogas, maras, seguridad social y ciudadana, etc.). Entonces
cabe preguntarse: ¿cómo debe ser ese Estado en función del desarrollo
sostenible? El
nuevo Estado debe ser más gobernable. Como se dijo, la sostenibilidad del
sistema político democrático es sinónimo de gobernabilidad. A este respecto, es
clave que los gobernantes (a todo nivel) no sólo representen electores sino
también sean instrumento de participación de la comunidad. Esta debe sentir que
sus gobernantes la representan y trascienden el interés partidario en pro del
beneficio colectivo, vale decir, hacen políticas de Estado... "En última
instancia, ello depende de la capacidad de la sociedad para definir políticas
de Estado, verdadera condición fundamental de una genuina y duradera
convivencia democrática". En este sentido, el Estado debe impulsar refinó,
así como también en el impulso del desarrollo económico local a través de la
pequeña y mediana armas en los mecanismos de representatividad política; en el
logro de un sistema electoral transparente e independiente; en la
democratización y financiamiento transparente de los partidos políticos, y
alcanzar una gestión pública ejercida con sentido de servicio público
(participación, credibilidad, probidad y eficiencia, son pilares de la
gobernabilidad).El
nuevo Estado debe ser más descentralizado. Este proceso abona a la
sostenibilidad política gobernabilidad del sistema vía eficiencia y
transparencia en la toma de decisiones, a través de la supervisión y
participación ciudadana; acerca gobernantes y gobernados. En cuanto a la
sostenibilidad de las otras áreas del desarrollo integral (económico, social,
ambiental y cultural), la descentralización es estratégica en la promoción del
desarrollo económico local. Esta reforma estratégica pasa por el reordenamiento
político administrativo del territorio, lo cual demanda un sólido compromiso
nacional, por lo profundo y complejo del tema.El
nuevo Estado también debe ser estratega. Esto pasa por una reforma en la
gestión presidencial. La Presidencia debe dar el ejemplo de moralidad,
eficiencia, consistencia y confianza pública en sus decisiones. El esfuerzo
realizado por la Comisión Nacional de Desarrollo, a iniciativa de la
Presidencia, responde a este requerimiento de un Estado Moderno. Sin embargo,
ésta debe ser una tarea permanente, no ad hoc, de la cabeza del gobierno. El
presidente, directamente o a través de Ministro de la Presidencia, debe
presidir "la materia gris", apoyados en los distintos ministerios y otras
instancias de participación de la sociedad civil. El
Consejo Nacional para El Desarrollo Sostenible puede tener un rol preponderante
como foro de concertación para la discusión de propuestas. Por otra parte, con
fines más operativos, crear un Comité de Desarrollo Sostenible presidido por el
Ministro de la Presidencia y que comprenda a los Ministros actuales del
Consejo. En la práctica sería una integración de los comités económico y
social. El
nuevo Estado debe promover el enfoque del Desarrollo Económico Local. No basta
la política o equilibrios macroeconómicos, o políticas sectoriales, se
requieren simultánea y complementariamente desarrollar la institucionalidad
para fortalecer y desarrollar la pequeña y mediana empresa en el territorio. El
diseño y fortalecimiento del sistema nacional para el Desarrollo sostenible
significa un fuerte impulso institucional en esta dirección. Ello porque
facilita llevar al nivel micro o meso económico en el territorio el apoyo
sectorial (transportes, energía, industria, etc.), o el acceso a universidades,
centros de investigación, mercados, etc. Asimismo, el fortalecimiento del
tejido social en la comunidad coadyuvará a facilitar el cumplimiento de los
requisitos ambientales en las empresas y actividades desarrolladas en la
mismas. El
nuevo Estado debe promover el financiamiento interno del desarrollo. Hay que
fomentar el ahorro interno (inversión) que financie el desarrollo de
actividades productivas sostenibles a largo plazo, especialmente de la pequeña
y mediana empresa. En adición a los retrasos sociales, el Estado debe hacer un
esfuerzo muy grande para darle sostenibilidad a la productividad y
competitividad sistémica, para entrar y mantenerse en la aldea global. Ello
demanda cuantiosos recursos en educación, capacitación, ciencia y tecnología
que permitan un proceso acelerado de acumulación de capital humano y
conocimiento. Por tanto, se requiere una reforma tributaria profunda que
garantice sostenidamente a largo plazo-- el financiamiento interno del proceso
con déficit manejable. Por otra parte, en relación con el aporte del sector
privado, es clave la reforma al sistema financiero. La reforma pasa por fortalecer las instituciones reguladoras y
supervisoras del sistema financiero (legislación, organización, profesionalización,
capacitación, incentivos, etc.). Al
respecto, es oportuno el momento para dar un fuerte impulso al desarrollo del
mercado de capitales: privatización de empresas públicas o la administración
privada de fondos de pensiones estrictamente a largo plazo o las reformas al
Banco Multisectorial.El
nuevo Estado debe asumir responsablemente la sustentabilidad ambiental, como
condición sinequanon para garantizar la calidad de vida a las nuevas
generaciones. Dado el nivel de deterioro ambiental en El Salvador (segundo
lugar en desertificación, bajo Haití), aunado a la preocupación de la comunidad
internacional, es dable suponer que el rol se asume prioritariamente. No
obstante, para enfrentar el problema correctamente es necesario un buen diseño
institucional y la incorporación, responsable, de todas las instancias públicas
y de la sociedad civil. Esto por la gama de intereses en conflicto
(consumidores, productores, intermediarios, residentes, fronterizos,
culturales, salud, generaciones futuras) a corto, mediano y largo plazo. Por
eso, la política institucional debe condicionarse en el concepto más amplio del
desarrollo sostenible. Precisamente, la Gráfica 2 muestra la secuencia del
diseño de la Política de Estado para el desarrollo sostenible que, partiendo de
lo ambiental (USA), deriva en el nuevo paradigma. Esto, consecuencia de la
cumbre de la tierra, celebrada en Río de Janeiro, que introduce otras
condicionantes que se traducen en pobreza (social, política, cultural,
económica) (agenda 21). El
nuevo Estado garante de la integración social. Al inicio de este artículo se
pone a la erradicación de la pobreza como el objetivo de la transformación del
Estado y la sociedad civil. Precisamente, el proceso de modernización y
apertura en El Salvador no es sostenible, pues lo social es marginal respecto a
lo económico. Diría que ni siquiera ha existido una política social en los
términos que dice Carlos Blanco: "La política social no es, muy a menudo,
sino la ambulancia que recoge los cadáveres dejados por la política
económica". La equidad es la sostenibilidad en la variable social, por
tanto, es fundamental a largo plazo también como factor de competitividad y
productividad del país. El
nuevo Estado debe ser más centroamericano.
Deben asumirse con responsabilidad y primera prioridad los compromisos de
ALIDES (1994), traducidos en un conjunto de objetivos específicos en asuntos
económicos, políticos, sociales, culturales y ambientales. Asimismo, hay que
darle prioridad al seguimiento y ejecución del Plan de Acción, segunda etapa de
ALIDES, 1996, que comprende acciones para avanzar en el logro de los objetivos
aludidos (económicos, políticos, etc.). Debe avanzarse en la reestructuración
de la institucionalidad centroamericana que, de acuerdo con las reformas internas
de cada país, promueva una agenda común para el desarrollo sostenible.En
resumen, un nuevo Estado que promueva el desarrollo sostenible. No basta ser
miembro de ALIDES y echar andar vía Decreto el Consejo Nacional de Desarrollo
Sostenible. Por cierto, el consejo puede convertirse en un foro para concertar
o discutir las políticas sectoriales desde una perspectiva del desarrollo
sostenible, que derive en o alimente la política nacional para el desarrollo
sostenible (representantes significativos de la sociedad civil y el Estado).
También puede servir en la discusión de temas conflictivos a intereses
sectoriales o locales. No obstante, el consejo para asumir la función
coordinadora del sistema debe consolidarse con una secretaría ejecutiva
altamente calificada y con el máximo de respaldo político. En esto es
imprescindible la opinión pública favorable respecto al nuevo paradigma. Este
es el sentido que tiene en la Gráfica 2 el "hablar el idioma del
desarrollo sostenible", como primera prioridad: condición necesaria en la
definición de la política de desarrollo sostenible. Este es el lenguaje por
utilizar desde la presidencia al resto del Gobierno, y en su relacionamiento
con la sociedad civil. ¿Por qué es condicionante?: A pesar del compromiso del país
al suscribirse a ALIDES, la organización del órgano ejecutivo (Cuadro 1)
muestra que el desarrollo sostenible no es objetivo prioritario en esa
estructura ni en la reformada. Por ejemplo, el consejo (que se reúne una vez al
año) aparece en el nivel de los comités económico y social, sin ninguna
vinculación directa con la Comisión de Modernización, que es la responsable de
las reformas. Sin embargo, el comisionado pertenece al Comité Económico que es
donde se establecen los parámetros que definen las reformas. Ión, así como
taión, así como también en el impulso del desarrollo económico local a través
deión, así como también en el impulso del desarrollo económico local a través
de la pequeña y mediana la pequeña y mediana también en el impulso del desarrollo
económico local a través de la pequeña y mediana ión, así como también en
el impulso del ión, así como también en el impulso del desarrollo económico
local a través de la pequeña y mediana desarrollo económico local a través de
la pequeña y medianaPor
ello, tal como se muestra en la Gráfica 2: se requiere la discusión y
concienciación del modelo a adoptar en cuanto al papel del Estado y de la
sociedad civil; para luego precisar, hasta dónde, cómo y en qué se interviene;
y así definir los principios rectores de la política de desarrollo sostenible.
Este proceso es la base para reformular el marco institucional o legal acorde a
dicha política. Para
finalizar; después de una década de reformas del Estado, con la concepción
"mercadean" de achicarlo, de tratar de limitarlo ojalá a las
funciones tradicionales de defensa, seguridad y justicia (éstas las
"mercadean" los libertarios), se concluye: que ese Estado
"privatizado" no funcionó ni siquiera para desarrollar o regular los
mercados, menos para combatir la pobreza, la exclusión social o la destrucción
ambiental; que es insoslayable y urgente fortalecer el Estado, darle dirección
de largo plazo y eficiencia en la acción para que acompañe a la sociedad civil
en el combate contra la pobreza, como un inicio para mejor la calidad de vida
de los salvadoreños (sostenidamente);
que el Estado es insustituible para abordar los intereses de la nación a
mediano y largo plazo (necesidades sociales, ambiente, seguridad, etc.), incluso
en el desarrollo de mercados incipientes o para eliminar distorsiones en
situaciones de monopolios naturales u oligopólicas, a través de adecuados
mecanismos de regulación y supervisión, así como también en el impulso del
desarrollo económico local a través de la pequeña y mediana empresa.
La
globalización es un proceso en el cual no se puede influir, pero sí puede
avanzarse rápidamente en acelerar el proceso de integración e introducir en la
agenda de los gobiernos del istmo un enfoque de desarrollo económico local.Al
respecto, partiendo de que el tamaño o territorio son factores de desarrollo,
la real y total integración de los países del istmo es determinante para el
logro del objetivo aludido. Cabe destacar el ejemplo de países ricos (europeos)
o los más grandes de la región (Brasil, Argentina, etc.) que están
profundizando y acelerando sus procesos de integración. Se sabe que estos
procesos son largos; sin embargo, Centroamérica tiene enormes avances (mercado
común, institucionalidad, historia) que habrá que profundizar y acrecentar. También
se sabe que existen dificultades en unos países más que otros que se traduce en
un freno a una mayor integración. No obstante, al avanzar en el proceso, aunque
sea parcialmente (triángulo del norte), los obstáculos serán superados,
incluso, por presiones de la "aldea global".Sin
embargo, la integración no basta. En efecto, en un contexto abierto y
competitivo, es necesario activar procesos de crecimiento endógeno que se
incorporen a los sistemas productivos; vale decir, generar empresas,
competencias e innovaciones a través de las fuerzas y las instituciones
locales, nacionales, regionales y sus relaciones. Es
menester crear un tejido empresarial entre pequeñas, medianas y grandes
empresas en todo el territorio centroamericano que, aprovechando el tamaño
(mercado), la mayor dotación de recursos (con sustentabilidad), flexibilidad y
calidad del mercado laboral, la incorporación del territorio (local) como
factor de desarrollo y, por supuesto, en un marco de estabilidad económica de
los países, alcancen mayores niveles de productividad y competitividad. El
desarrollo productivo nacional debe avanzar en dos direcciones: por un lado,
fortalecer y consolidar, como subregión, toda la fuerza exportadora (y
sustitutiva) de las empresas que son competitivas a nivel internacional o
regional; y por el otro, generar el marco institucional (centroamericano,
nacional y local) para el desarrollo económico local centrado en el crecimiento
de la pequeña y mediana empresa que se expanda para competir a nivel internacional. En
este marco es fundamental el papel que corresponde a la pequeña empresa,
especialmente cuando en nuestra historia reciente el desarrollo industrial
(sustitutivo) se sustentaba en la participación del capital en la gran empresa.
Actualmente se acepta que el verdadero motor del desarrollo está en el
conocimiento, en el recurso humano, pero rescatando su esencia como individuo,
sus valores, su cultura y el entorno social donde se desarrolla. Hay que hacer
ese entorno generador de pequeñas empresas.
En
primer lugar, es necesario que las empresas se ubiquen en un contexto en donde
se produzcan conocimientos que fortalezcan las relaciones económicas, vale
decir, que favorezcan la creación permanente de nuevas ideas y oportunidades
empresariales. En síntesis, crear un entorno facilitador en la comunidad que
propicie la acumulación de conocimientos técnicos, productivos, comerciales y
empresariales. (Guardando las proporciones, los famosos ejemplos de Hollywood
en cine o de Silicón Valley en la revolución y el desarrollo informacional; en
el país, el esfuerzo de la ciudadela Don Bosco o el "clúster" en
torno al aeropuerto de Comalapa.) Un
segundo aspecto se relaciona con la urgencia de minimizar los obstáculos a la
iniciativa empresarial. Entre otros: simplificar trámites, acceso al crédito y
otros servicios, regulación y supervisión de la competencia, adecuados
incentivos fiscales, obtención de profesionales especializados, facilidades a
nuevos mercados. En la creación de un entorno competitivo para la pequeña y
mediana empresa juega un rol fundamental el Estado (local o nacional), pero
también es muy importante el papel de la organización del tejido empresarial
--en gremiales-- con el propósito de desarrollar servicios comunes y lograr
mejor entendimiento con los bancos, las universidades y los gobiernos
locales. Un
tercer elemento fundamental en la creación del entorno competitivo que facilite
el desarrollo empresarial es el lograr avances sustanciales en la integración
social (mayor equidad, menor marginación y pobreza). La educación, la salud, el
acceso a la vivienda, a los servicios básicos, la seguridad ciudadana, la
práctica y confianza en la aplicación irrestricta de la ley, la protección del
medio ambiente vinculado a calidad de vida y sostenibilidad, son elementos que
coadyuvan a engendrar verdaderos emprendedores (empresarios creadores de
riqueza, no rentistas), con confianza en su capacidad individual y seguros de
que sus iniciativas serán aceptadas por la sociedad. O sea, se desarrolla un
ambiente de confianza --interno y externo-- en la sostenibilidad de las
empresas en una sociedad cada vez más integrada, vale decir: sus miembros se
sienten parte de ella, con igualdad de oportunidades y responsabilidades, y que
se traduzcan en acceso a una vida digna. (Un ejemplo cercano es Costa Rica
vis-a-vis el resto.)Por
último, se requiere un cambio conceptual en las políticas de desarrollo de la
pequeña y mediana empresa. Es necesario salir de la ortodoxia económica y
pensar únicamente en las políticas de estabilización macroeconómica. Se precisa
la intervención del Estado para que incorpore también el concepto de desarrollo
económico local, centrado en la pequeña y mediana empresa. Ello pasa por una
intervención pública que tenga como punto central de referencia el territorio y
los recursos humanos en esa ubicación concreta. El territorio no es sólo un
espacio habitable, sino también es un recurso importante para el desarrollo
económico. Esto implica que la intervención pública no puede ser desde arriba
de igual forma para todo el país; las regiones y las localidades deben
participar para desarrollar sus propias iniciativas y adaptar la propuesta
nacional a la especificidad de los requerimientos territoriales. Esto refuerza el profundizar en la
necesidad de descentralizar la toma de decisiones y fortalecer los gobiernos
locales o departamentales. Esta modalidad de intervención pública requiere de
la difusión de experiencias positivas en el país o fuera de él, y también de
metodologías y procedimientos de formación de recursos humanos. En
la víspera del milenio, existen factores que convergen en dirección positiva
para el enorme desafío del accionar público y la sociedad civil: (1) el mundo
globalizado lanza o permite un nuevo paradigma que adiciona al mercado otras
dimensiones (humana, ambiental, cultural, política); (2) mayor conciencia a
integrarse, desde una perspectiva latinoamericana, como consecuencia del
"éxito" del MERCOSUR y otros bloques regionales respecto al
"poco éxito" del ALCA; (3) en Centroamérica aumenta la visión
(interna e internacional) de países con un destino común que confrontan unidos
aspectos políticos, empresariales, comerciales, ambientales, etc.; y (4) la
consolidación de la democracia en la totalidad de los países del istmo, con especial
profundidad en El Salvador por los acuerdos de paz. Caminar
por la senda del desarrollo sostenible es viable.
Conclusión:
reformas del Estado en función del desarrollo sostenible
Nada
mejor para orientar las reformas del Estado que un estilo de desarrollo
integral e integrador de la sociedad (actual y futura), que respete las
minorías y ponga como centro del desarrollo al ser humano. Un paradigma
incompatible con crecientes niveles de pobreza, exclusión y desintegración
social. De
Guimaraes se extrae la síntesis del concepto: "un nuevo estilo de
desarrollo ambientalmente sostenible en el acceso y uso de los recursos
naturales y en la preservación de la biodiversidad; socialmente sostenible, en
la reducción de la pobreza y desigualdades sociales y promueva la justicia y
equidad; culturalmente sostenible, en la preservación de valores, prácticas y
símbolos de identidad nacional en el tiempo; y políticamente sostenible, que
profundice la democracia y promueve la participación ciudadana en la toma de decisiones
pública, y con ello dé gobernabilidad al sistema. Este nuevo estilo de
desarrollo requiere una nueva ética del crecimiento, una ética en la cual se
subordinen los objetivos económicos a la leyes de funcionamiento de los
sistemas naturales y a los criterios de respeto de la dignidad humana y de
mejoría de la calidad de vida de las personas”. A
diferencia de las reformas recientes impulsadas desde la perspectiva ortodoxa
del mercado, esta "nueva" visión del desarrollo tiene un horizonte a
mediano y largo plazo. Por ello es insoslayable la intervención eficiente del
Estado: fuerte pero limitado. Es un Estado que acompaña (y promueve) a la
sociedad civil igualmente fuerte organizada y participativa en la toma de
decisiones sobre cuestiones que atañen a intereses relevantes de la sociedad y
donde la mano invisible del mercado no funciona o funciona mal (consolidación
de la democracia, ambiente, equidad social, servicios públicos, educación,
salud, violencia, drogas, maras, seguridad social y ciudadana, etc.). Entonces
cabe preguntarse: ¿cómo debe ser ese Estado en función del desarrollo
sostenible? El
nuevo Estado debe ser más gobernable. Como se dijo, la sostenibilidad del
sistema político democrático es sinónimo de gobernabilidad. A este respecto, es
clave que los gobernantes (a todo nivel) no sólo representen electores sino
también sean instrumento de participación de la comunidad. Esta debe sentir que
sus gobernantes la representan y trascienden el interés partidario en pro del
beneficio colectivo, vale decir, hacen políticas de Estado... "En última
instancia, ello depende de la capacidad de la sociedad para definir políticas
de Estado, verdadera condición fundamental de una genuina y duradera
convivencia democrática". En este sentido, el Estado debe impulsar
reformas en los mecanismos de representatividad política; en el logro de un
sistema electoral transparente e independiente; en la democratización y
financiamiento transparente de los partidos políticos, y alcanzar una gestión
pública ejercida con sentido de servicio público (participación, credibilidad,
probidad y eficiencia, son pilares de la gobernabilidad). El
nuevo Estado debe ser más descentralizado. Este proceso abona a la
sostenibilidad política gobernabilidad del sistema vía eficiencia y transparencia
en la toma de decisiones, a través de la supervisión y participación ciudadana;
acerca gobernantes y gobernados. En cuanto a la sostenibilidad de las otras
áreas del desarrollo integral (económico, social, ambiental y cultural), la
descentralización es estratégica en la promoción del desarrollo económico
local. Esta reforma estratégica pasa por el reordenamiento político
administrativo del territorio, lo cual demanda un sólido compromiso nacional,
por lo profundo y complejo del tema.El
nuevo Estado también debe ser estratega. Esto pasa por una reforma en la
gestión presidencial. La Presidencia debe dar el ejemplo de moralidad,
eficiencia, consistencia y confianza pública en sus decisiones. El esfuerzo
realizado por la Comisión Nacional de Desarrollo, a iniciativa de la
Presidencia, responde a este requerimiento de un Estado Moderno. Sin embargo,
ésta debe ser una tarea permanente, no ad hoc, de la cabeza del gobierno. El
presidente, directamente o a través de Ministro de la Presidencia, debe presidir
"la materia gris", apoyados en los distintos ministerios y otras
instancias de participación de la sociedad civil. El
Consejo Nacional para El Desarrollo Sostenible puede tener un rol preponderante
como foro de concertación para la discusión de propuestas. Por otra parte, con
fines más operativos, crear un Comité de Desarrollo Sostenible presidido por el
Ministro de la Presidencia y que comprenda a los Ministros actuales del
Consejo. En la práctica sería una integración de los comités económico y social. El
nuevo Estado debe promover el enfoque del Desarrollo Económico Local. No basta
la política o equilibrios macroeconómicos, o políticas sectoriales, se
requieren simultánea y complementariamente desarrollar la institucionalidad
para fortalecer y desarrollar la pequeña y mediana empresa en el territorio. El
diseño y fortalecimiento del sistema nacional para el Desarrollo sostenible
significa un fuerte impulso institucional en esta dirección. Ello porque
facilita llevar al nivel micro o meso económico en el territorio el apoyo
sectorial (transportes, energía, industria, etc.), o el acceso a universidades,
centros de investigación, mercados, etc. Asimismo, el fortalecimiento del
tejido social en la comunidad coadyuvará a facilitar el cumplimiento de los requisitos
ambientales en las empresas y actividades desarrolladas en la mismas (ver
Gráfica 1).El
nuevo Estado debe promover el financiamiento interno del desarrollo. Hay que
fomentar el ahorro interno (inversión) que financie el desarrollo de
actividades productivas sostenibles a largo plazo, especialmente de la pequeña
y mediana empresa. En adición a los retrasos sociales, el Estado debe hacer un
esfuerzo muy grande para darle sostenibilidad a la productividad y
competitividad sistémica, para entrar y mantenerse en la aldea global. Ello
demanda cuantiosos recursos en educación, capacitación, ciencia y tecnología
que permitan un proceso acelerado de acumulación de capital humano y
conocimiento. Por tanto, se requiere una reforma tributaria profunda que garantice
--sostenidamente a largo plazo-- el financiamiento interno del proceso con
déficit manejable. Por otra parte, en relación con el aporte del sector
privado, es clave la reforma al sistema financiero. La reforma pasa por fortalecer las instituciones reguladoras y
supervisoras del sistema financiero (legislación, organización,
profesionalización, capacitación, incentivos, etc.).Al
respecto, es oportuno el momento para dar un fuerte impulso al desarrollo del
mercado de capitales: privatización de empresas públicas o la administración
privada de fondos de pensiones --estrictamente a largo plazo-- o las reformas
al Banco Multisectorial.El
nuevo Estado debe asumir responsablemente la sustentabilidad ambiental, como
condición sinequanon para garantizar la calidad de vida a las nuevas
generaciones. Dado el nivel de deterioro ambiental en El Salvador (segundo
lugar en desertificación, bajo Haití), aunado a la preocupación de la comunidad
internacional, es dable suponer que el rol se asume prioritariamente. No obstante,
para enfrentar el problema correctamente es necesario un buen diseño
institucional y la incorporación, responsable, de todas las instancias públicas
y de la sociedad civil. Esto por la gama de intereses en conflicto
(consumidores, productores, intermediarios, residentes, fronterizos,
culturales, salud, generaciones futuras) a corto, mediano y largo plazo. Por
eso, la política institucional debe condicionarse en el concepto más amplio del
desarrollo sostenible. Precisamente, la Gráfica 2 muestra la secuencia del
diseño de la Política de Estado para el desarrollo sostenible que, partiendo de
lo ambiental (USA), deriva en el nuevo paradigma. Esto, consecuencia de la
cumbre de la tierra, celebrada en Río de Janeiro, que introduce otras
condicionantes que se traducen en pobreza (social, política, cultural,
económica) (agenda 21). El
nuevo Estado garante de la integración social. Al inicio de este artículo se
pone a la erradicación de la pobreza como el objetivo de la transformación del
Estado y la sociedad civil. Precisamente, el proceso de modernización y
apertura en El Salvador no es sostenible, pues lo social es marginal respecto a
lo económico. Diría que ni siquiera ha existido una política social en los
términos que dice Carlos Blanco: "La política social no es, muy a menudo,
sino la ambulancia que recoge los cadáveres dejados por la política
económica". La equidad es la sostenibilidad en la variable social, por
tanto, es fundamental a largo plazo también como factor de competitividad y
productividad del país. El
nuevo Estado debe ser más centroamericano.
Deben asumirse con responsabilidad y primera prioridad los compromisos de
ALIDES (1994), traducidos en un conjunto de objetivos específicos en asuntos
económicos, políticos, sociales, culturales y ambientales. Asimismo, hay que
darle prioridad al seguimiento y ejecución del Plan de Acción, segunda etapa de
ALIDES, 1996, que comprende acciones para avanzar en el logro de los objetivos
aludidos (económicos, políticos, etc.). Debe avanzarse en la reestructuración
de la institucionalidad centroamericana que, de acuerdo con las reformas
internas de cada país, promueva una agenda común para el desarrollo sostenible.En
resumen, un nuevo Estado que promueva el desarrollo sostenible. No basta ser
miembro de ALIDES y echar andar vía Decreto el Consejo Nacional de Desarrollo
Sostenible. Por cierto, el consejo puede convertirse en un foro para concertar
o discutir las políticas sectoriales desde una perspectiva del desarrollo
sostenible, que derive en o alimente la política nacional para el desarrollo
sostenible (representantes significativos de la sociedad civil y el Estado).
También puede servir en la discusión de temas conflictivos a intereses
sectoriales o locales. No obstante, el consejo para asumir la función
coordinadora del sistema debe consolidarse con una secretaría ejecutiva
altamente calificada y con el máximo de respaldo político. En esto es
imprescindible la opinión pública favorable respecto al nuevo
paradigma. Este
es el sentido que tiene en el "hablar el idioma del desarrollo
sostenible", como primera prioridad: condición necesaria en la definición
de la política de desarrollo sostenible. Este es el lenguaje por utilizar desde
la presidencia al resto del Gobierno, y en su relacionamiento con la sociedad
civil. ¿Por qué es condicionante?: A pesar del compromiso del país al
suscribirse a ALIDES, la organización del órgano ejecutivo muestra que el
desarrollo sostenible no es objetivo prioritario en esa estructura ni en la
reformada. Por ejemplo, el consejo (que se reúne una vez al año) aparece en el
nivel de los comités económico y social, sin ninguna vinculación directa con la
Comisión de Modernización, que es la responsable de las reformas. Sin embargo,
el comisionado pertenece al Comité Económico que es donde se establecen los
parámetros que definen las reformas. Por
ello, tal como se muestra en la Gráfica 2: se requiere la discusión y
concienciación del modelo a adoptar en cuanto al papel del Estado y de la
sociedad civil; para luego precisar, hasta dónde, cómo y en qué se interviene;
y así definir los principios rectores de la política de desarrollo sostenible.
Este proceso es la base para reformular el marco institucional o legal acorde a
dicha política. Para
finalizar; después de una década de reformas del Estado, con la concepción
"mercadean" de achicarlo, de tratar de limitarlo ojalá a las
funciones tradicionales de defensa, seguridad y justicia (éstas las
"mercadean" los libertarios), se concluye: que ese Estado
"privatizado" no funcionó ni siquiera para desarrollar o regular los
mercados, menos para combatir la pobreza, la exclusión social o la destrucción
ambiental; que es insoslayable y urgente fortalecer el Estado, darle dirección
de largo plazo y eficiencia en la acción para que acompañe a la sociedad civil
en el combate contra la pobreza, como un inicio para mejor la calidad de vida
de los salvadoreños (sostenidamente); (3) que el Estado es insustituible para
abordar los intereses de la nación a mediano y largo plazo (necesidades
sociales, ambiente, seguridad, etc.), incluso en el desarrollo de mercados
incipientes o para eliminar distorsiones en situaciones de monopolios naturales
u oligopólicas, a través de adecuados mecanismos de regulación y supervisión,
así como también en el impulso del desarrollo económico local a través de la
pequeña y mediana empresa.
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